無線電管理23年來首次修訂：電信頻譜規(guī)劃滯后

　　11月25日，國務(wù)院公布修訂后的《中華人民共和國無線電管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱《條例》)，這是該條例自1993年頒布以來的首次修訂。11月28日，工信部召開媒體通氣會(huì)，在介紹有關(guān)情況時(shí)提到“2008年7月，工信部向國務(wù)院上報(bào)條例，修補(bǔ)送審稿?！?014年5月，《中華人民共和國無線電管理?xiàng)l例(修訂草案)(征求意見稿)》發(fā)布。

　　據(jù)悉，《條例》主要針對(duì)“偽基站”、“黑廣播”、“私設(shè)電臺(tái)”等無線電安全問題，對(duì)無線電安全問題的監(jiān)管責(zé)任、法律依據(jù)、處罰力度做出了調(diào)整，提高了無線電違法成本。但是，從2008年起，近十年間誕生的、日益緊張的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與頻譜管理之間的矛盾，在《條例》中并未給出解決方案。

　　大幅提高無線電違法成本

　　根據(jù)工信部統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，國內(nèi)擁有無線電臺(tái)站384萬個(gè)，較2010年底增長(zhǎng)43%，無線電廣泛融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國防建設(shè)中。但與此同時(shí)，無線電安全事件也頻頻發(fā)生，私設(shè)電臺(tái)，特別是“偽基站”、“黑廣播”問題突出。整個(gè)十二五期間，無線電管理機(jī)構(gòu)共查處6500余起無線電干擾，3951起“偽基站”案件，3301件“黑廣播”案件。

　　以偽基站為例，GSM系統(tǒng)的單向認(rèn)證機(jī)制使得偽基站應(yīng)運(yùn)而生，并隨之被廣泛應(yīng)用于廣告營(yíng)銷、違法短信、短信詐騙等領(lǐng)域，且成為通信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的最主要的作案工具。

　　根據(jù)360發(fā)布的《2016中國偽基站短信研究報(bào)告》，僅2016年3月，360攔截的偽基站短信條數(shù)超過1.1億條，平均每天攔截偽基站短信約354.8萬條。這1億多條短信中，有766萬條系冒充招商銀行95555的短信，此類短信多數(shù)為誘導(dǎo)用戶點(diǎn)擊鏈接，通過木馬、釣魚方式盜取用戶賬戶、密碼、身份證等信息。冒充工商銀行95588、中國移動(dòng)10086、建設(shè)銀行95533、農(nóng)業(yè)銀行95599等偽基站短信數(shù)量緊隨其后。

　　“偽基站本身隱蔽性強(qiáng)、流動(dòng)性高，比較難查處，而監(jiān)管制度又不明朗，使得偽基站的打擊工作比較難開展?！币晃粺o線電管理專家告訴記者，此前，無線電管理部門沒有權(quán)力處理，只能在發(fā)現(xiàn)偽基站之后上報(bào)給公安部門，然后聯(lián)合質(zhì)監(jiān)局、工商局對(duì)偽基站進(jìn)行打擊，“流程制度、各機(jī)構(gòu)責(zé)任，都不明確?！?/p>

　　近年來，通信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件高發(fā)，倒逼監(jiān)管部門重視偽基站監(jiān)管?！皼]有明確法律、法規(guī)的情況下，大家都是通過多個(gè)部門成立臨時(shí)小組的形式去做處理。各種前期溝通就會(huì)耽誤很長(zhǎng)時(shí)間。”上述專家指出，“這些問題，在這次的《條例》里面，都給出了明確答復(fù)?！?/p>

　　《條例》規(guī)定，無線電管理機(jī)構(gòu)可以查封、阻斷違法無線電設(shè)備，并且承擔(dān)檢測(cè)、查找未經(jīng)許可設(shè)備的職能，質(zhì)檢、工商部門需要配合無線電管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

　　除此之外，《條例》大幅加強(qiáng)了處罰力度，罰款上限由原來的五千元提高到五十萬元。此外，去年8月通過的《刑法修正案九》對(duì)擾亂無線電通訊管理秩序的門檻增設(shè)了加重情節(jié)的量刑檔次，最高量刑提到了7年。

　　電信頻譜規(guī)劃滯后

　　社會(huì)關(guān)注的無線電安全問題取得了進(jìn)展，但產(chǎn)業(yè)關(guān)注的頻譜規(guī)劃，卻始終未能出臺(tái)。

　　“這個(gè)條例上報(bào)國務(wù)院之前，產(chǎn)業(yè)內(nèi)就提過很多次頻譜規(guī)劃，但根本就報(bào)不上去”，一位無線電領(lǐng)域的相關(guān)人士告訴記者：“一個(gè)頻譜規(guī)劃從工信部出來，還得跟航空、廣電、軍隊(duì)各個(gè)部門溝通，然后就被拖死了，沒有人重視頻譜規(guī)劃?！?/p>

　　2013年，國務(wù)院印發(fā)《寬帶中國戰(zhàn)略》，在政策措施的第五條中明確提出“明確國家無線頻譜路線圖”、“促進(jìn)頻譜資源高效利用”。但是，這條規(guī)定在過去的三年中并沒有取得進(jìn)展。

　　2015年7月，一貫低調(diào)的華為開始呼吁盡快明確頻譜規(guī)劃，輪值CEO胡厚崑公開表示：“最重要的就是保障5G發(fā)展所需的頻譜資源供應(yīng)，希望各方能夠就5G頻譜問題達(dá)成共識(shí)，為全球5G產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展鋪平道路。”

　　2016年7月，美國聯(lián)邦委員會(huì)(FCC)率先做出規(guī)劃，將27.5GHz-28.35GHz、37GHz-38.6GHz、38.6GHz-40GHz等頻段用于5G規(guī)劃。其后，歐盟在2016年11月10日公布5G頻譜戰(zhàn)略，將3400-3800MHz頻段用于5G前期部署，700Mhz用于5G廣覆蓋，并且規(guī)劃了24GHz-27GHz等多個(gè)頻段保證5G發(fā)展。

　　在國內(nèi)，無線電管理“十三五”規(guī)劃明確提出為5G儲(chǔ)備頻譜資源，但到目前為止，我國尚無推出5G頻譜戰(zhàn)略規(guī)劃的跡象。

　　需要指出，相比于歐盟、美國，國內(nèi)更早啟動(dòng)了5G研發(fā)，而且工信部在成立IMT-2020推進(jìn)組的同時(shí)，還由國家863、重大專項(xiàng)等形式支持產(chǎn)業(yè)界共同研發(fā)5G，而且，在最近的國際標(biāo)準(zhǔn)組織3GPP的會(huì)議上，華為、中國移動(dòng)牽頭兩項(xiàng)核心標(biāo)準(zhǔn)，與國際通信巨頭并駕齊驅(qū)。

　　但頻譜規(guī)劃卻開始成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約。一位業(yè)內(nèi)人士稱：“相對(duì)而言，我國的通信產(chǎn)業(yè)在高頻段上實(shí)力較弱，如果提早規(guī)劃，可以在較低的頻段上爭(zhēng)取一些優(yōu)勢(shì)。但如果落后了太多，最后就只能跟著國際標(biāo)準(zhǔn)走，可能并不利于我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?/p>

　　上述業(yè)內(nèi)人士介紹：“美國在把27G頻譜分給5G之前，27G上面有一些軍隊(duì)、雷達(dá)、航天的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在這些業(yè)務(wù)都退出來了，給5G騰地。但在國內(nèi)，我們還不清楚這些頻段上有沒有其他業(yè)務(wù)，如果有其他業(yè)務(wù)占用，估計(jì)很難拿出來。”

　　事實(shí)上，這從“700M之爭(zhēng)”中可窺一斑。700M被全球各國公認(rèn)為“數(shù)字紅利”，早期被用于模擬電視業(yè)務(wù)，后歐美各國將700M頻譜重新分配，并廣泛用于4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，大幅降低了信息行業(yè)的建設(shè)成本。

　　但在國內(nèi)，700M卻因?yàn)楣怆娤到y(tǒng)“模轉(zhuǎn)數(shù)”進(jìn)度緩慢而基本處于閑置狀態(tài)，始終未能進(jìn)行重新分配。700M之爭(zhēng)在電信、廣電體系內(nèi)爭(zhēng)論接近10年，始終未有結(jié)論。本次工信部媒體吹風(fēng)會(huì)上，有媒體針對(duì)700M提出問題，而無線電管理部門并未給出明確答復(fù)，僅回應(yīng)“我國700MHz頻率如果要用于公眾移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，涉及的工作較多，如國內(nèi)電視‘模轉(zhuǎn)數(shù)’的進(jìn)度和整體安排、原有無線電頻率劃分規(guī)定調(diào)整等。下一步我們將積極與廣電等有關(guān)部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步研究推進(jìn)有關(guān)工作?！?/p>

　　需要指出，為了遏制資源閑置浪費(fèi)的情況，本次《條例》規(guī)定了頻率回收制度，無線電管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)取得無線電頻率許可超過兩年不使用，或者使用率達(dá)不到許可證規(guī)定要求的機(jī)構(gòu)及企業(yè)撤銷其無線電頻率使用許可，收回?zé)o線電頻率。但是，這一制度是否能夠在各個(gè)利益相關(guān)部門中暢通無阻，猶未可知。