中國分布式光伏市場發(fā)展三大障礙分析

　　面對歐美的雙反制裁，無論是政府官員還是光伏業(yè)內企業(yè)領袖，以及經濟界的專家學者，大家不謀而合地在一個問題上達成共識：立即啟動國內分布式光伏市場。

　　打開國內市場的重要性

　　近幾年，中國光伏產業(yè)快速崛起，通過規(guī)模、技術和產業(yè)鏈發(fā)展，極大地促進了光伏能源成本下降。悲哀的是，國內用戶并沒有享受到光伏產業(yè)增長的益處，光伏產品的80%都出口到海外。

　　歐洲光伏行業(yè)協(xié)會(EPIA)的數(shù)據顯示，2013年全球光伏發(fā)電系統(tǒng)新增裝機容量超過37GW，截至2013年底累計裝機容量為136.7GW。2013年中國光伏新增裝機容量10GW，截至2013年底中國累計裝機容量為17GW。我們看到，在政府出臺的一系列鼓勵政策下，2013年中國光伏新增裝機量躍居世界首位，成績突出。但是客觀的說，這個裝機量相對于中國巨大的組件產能，海量的可裝機屋頂/荒地資源，仍然十分不足。中國的組件產能約為40GW，產量為20GW。中國控制了世界光伏65%的產能，占據約80%的市場份額，中國的總裝機量不到世界總裝機的12%。中國光伏國內市場遠遠落后于行業(yè)發(fā)展，和我們在世界光伏制造業(yè)所處的領導地位完全不匹配。

　　中國光伏市場潛力巨大

　　難道中國沒有市場需求嗎?錯，中國光伏市場潛力巨大。我給大家提供一組數(shù)據：

　　1.1GW光伏電站約20平方公里，1000GW約需2萬平方公里，剛柴達木盆地的1/10面積。以中國目前組件產能40GW，這就需要生產25年。

　　2.目前中國有480億平方米建筑屋頂面積，如果在其中的10%屋頂建光伏系統(tǒng)，就將形成500GW太陽能電池市場。

　　面對如此大的市場潛力，為何中國國內市場遲遲無法釋放，生產廠家非要舍近求遠?2010年以來，光伏電池組件價格下跌了約50%，光伏產品成本快速下降。以目前光伏電池效率和價格來看，國內分布式屋頂光伏系統(tǒng)，在能夠并網且滿足年發(fā)電1200小時的前提下，投資回報率IRR為9.3%，大約8年可回收成本。開啟國內光伏市場的時機已經成熟。

　　目前制約國內光伏市場的瓶頸不是成本和技術，而是政策滯后。政策滯后體現(xiàn)在：并網難、審批難、結算難。2013年以來，雖然國家層面陸續(xù)出臺針對以上問題的一系列政策，但在地方實際執(zhí)行層面，進展較緩慢，政策完全落地不容樂觀。

　　一、并網難

　　無論是光伏，還是風電，任何新能源項目最終的投資收益途徑是依靠發(fā)電。發(fā)電使用有兩種途徑：1.自發(fā)自用2.出售給電網，就是并網上傳。并網的受限極大地限制了光伏市場的發(fā)展：

　　1.對于分布式屋頂光伏電站，如果只能自發(fā)自用，電站的建設容量必須受業(yè)主本身最大耗電量的限制，否則過多的發(fā)電只能浪費。這會造成業(yè)主的屋頂資源無法充分利用。

　　2.如果想存儲過多的光伏發(fā)電，一種方案是增加儲能單元?？墒悄壳靶铍姵爻杀景嘿F，維護成本高，一般的業(yè)主是承擔不起的。多余的電上傳電網是最經濟的消納渠道。

　　并網的難度遏制了民間資本對光伏電站投資的積極性。屋頂光伏電站實際上一個穩(wěn)定的投資回報產品。它會給業(yè)主源源不斷地發(fā)電創(chuàng)造價值，風險比證券產品低，維護起來很簡單，比經營一家餐館、公司等實業(yè)容易得多。本來應該有很大的市場潛力。

　　不能確保光伏電的并網，就無法保證光伏系統(tǒng)投資者的利益，必然限制市場發(fā)展，最終導致中國國內市場大大落后于制造產能。

　　這個問題在歐美雙反的倒逼下，我們終于看到了曙光。國家電網于2012年10月26日公布了《關于做好分布式光伏發(fā)電并網服務工作的意見》(簡稱《意見》)的新政，對分布式并網的態(tài)度180度大轉身，從完全排斥改為“支持、歡迎、服務”。支持分布式并網，承諾全額收購富余電力。6MW以下免收接入費用。并網權限明確下放到地市公司。

　　《意見》新政執(zhí)行兩年來，全國各大城市涌現(xiàn)了一批居民私人光伏系統(tǒng)成功并網的吃螃蟹者，起到一定積極示范作用。但是，總體來說，政策落實并不樂觀。主要問題體現(xiàn)在：

　　1、各地執(zhí)行不統(tǒng)一。由于國網《意見》是比較籠統(tǒng)的政策大綱，缺乏操作細則，各地電網在執(zhí)行中對并網尺度掌握有偏差。希望國網盡快出臺細則，統(tǒng)一解讀，規(guī)范操作。有漏洞就會有人轉空子，暗箱操作。

　　2、整個并網申請流程時間過長，手續(xù)復雜。《意見》里制定的是45個工作日并網，可是實際流程一般會超過60天。希望國網能夠進一步簡化并網流程，提高并網效率。

　　3、門檻設置過高。電網要求光伏系統(tǒng)施工單位需要承裝(修、試)電力設施許可證、建筑施工許可證、安全生產許可證，這些門檻大大提高光伏的推廣應用的資質要求和難度。比如：承裝(修、試)電力設施許可證至少要求1000萬注冊資金，可是一個普通居民光伏項目工程也就3-5萬元左右，這么高的門檻是沒有必要性的。

　　4、特殊物業(yè)項目的并網問題仍未得到解決。比如，小產權房屋為何不能并網?原則上說，電網只要給小產權房通了電，安裝了售電電表，就表示電網認可了該業(yè)主為合法購電業(yè)主，那這個業(yè)主就應該有并網賣電的權利。還有，高壓直管小區(qū)(由物業(yè)代收電費的)業(yè)主，由于上傳電量會涉及到電網、物業(yè)、業(yè)主的三方結算，比較麻煩。目前北京市電網要求，高壓直管小區(qū)業(yè)主只能選擇“全部自用”的并網方式，剝奪業(yè)主并網賣電的權利。

　　并網的執(zhí)行問題還很多，讓我們一起繼續(xù)關注國網新政的執(zhí)行力度和落實情況。

　　二、審批難

　　這個問題關鍵不在電網，而是發(fā)改委。2014年以前，光伏電站的項目審批執(zhí)行的是核準制。按照國務院2004年發(fā)布《政府核準的投資項目目錄》，能源類電站項目的投資建設項目需要取得政府相關部門的核準。核準的文件要求，“由具備甲級資質的工程咨詢機構編制的項目申請報告一式5份”。據了解甲級資質的項目申請報告大約20萬一套，還要城市規(guī)劃、環(huán)境評價、土地等審批報告。這些報告全下來，估計需要50萬。通常一個50KW分布式光伏電站的全部投資才50萬，而一個3KW的分布式光伏電站就基本能滿足一戶普通居民家庭的日常用電需求。如此高的審批費用和繁瑣的審批程序，這不是一個笑話嗎?

　　顯然，這個核準制度已經無法適應分布式新能源的發(fā)展要求。原來的項目核準程序是針對法人投資的大型能源類投資項目。

　　作為普通居民在自己屋頂建立分布式光伏電站，1.不是法人2.不影響城市規(guī)劃3.不影響土地使用，房屋是自己的私人產權4.不影響環(huán)境。所以，發(fā)改委的項目核準政策也必須與時俱進，和國網的并網新政相配套。

　　直到2013年12月，國家能源局發(fā)布了《關于分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》，明確分布式光伏發(fā)電項目審批改為備案制，并明確項目備案權力從國家下放到地方。文件提到，“省級以下能源主管部門依據國務院投資項目管理規(guī)定和國務院能源主管部門下達的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導規(guī)模指標，對分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理，具體備案辦法由省級人民政府制定。”此政策出臺，原則上解決了分布式光伏電站審批的問題。但是由于政策剛剛出臺，各地能源主管部門傳達和消化政策尚需一定時間。據了解截止目前，只有山東、河北、河南少數(shù)幾省發(fā)布了備案辦法，多數(shù)省仍未發(fā)布。對于自然人項目，由電網并網完成后統(tǒng)一登記備案，但是對于法人項目(工廠企業(yè)項目)，必須完成當?shù)匕l(fā)改委備案才能領取度電補貼(0.42元)。由于各地備案辦法遲遲未能出臺，導致很多法人光伏項目無法領取補貼。

　　分布式光伏項目由核準改為備案，是國家為了簡化光伏項目的審批環(huán)節(jié)，減少業(yè)主審批成本的重要措施。文件特別要求，備案工作應盡可能簡化程序，免除發(fā)電業(yè)務許可、規(guī)劃選址、土地預審、水土保持、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風險評估等支持性文件。反觀已出臺項目備案辦法的省區(qū)，對項目備案所需文件要求繁簡不一。有的省仍然要求設計院出具的可研報告，報告費用昂貴，實際是換湯不換藥，打備案之名，走核準之時。有的省完全簡化備案程序，參照自然人項目，統(tǒng)一由電網并網后登記備案，比如河北省。為促進光伏終端市場的發(fā)展，必須簡化行政審批手續(xù)，清除項目審批上的障礙，徹底解除電站投資者的疑慮。

　　三、結算難

　　分布式電站不是為了并網而并網，而是要把多余發(fā)電量賣給電網。所以后續(xù)財政部的分布式光伏發(fā)電的電價補貼政策就將是國內光伏市場是否能夠真正打開的一個關鍵。

　　2013年以前，國家對于分布式光伏系統(tǒng)的補貼主要是“金太陽”政策。由于是事前補貼，執(zhí)行幾年中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)騙補、項目檢查和審核管理等問題。為提高國家投入的經濟性，2013年后，國家停止金太陽政策，改為以實際所發(fā)電量作為激勵政策的計量標準，實行度電補貼政策。將事前裝機補貼變?yōu)槭潞蠖入娧a貼，以核定電量為依據發(fā)放補貼資金。這也是與國際接軌的講求發(fā)電實際效果的事后補貼方式。補貼更為透明、客觀。

　　但是在實際操作中，光伏發(fā)電業(yè)主碰到主要問題是如何取得售電和補貼增值稅發(fā)票。沒有發(fā)票，電網無法支付上網電費和發(fā)電補貼。國稅局2014年6月針對性地出臺了并網賣電發(fā)票由電網代開的政策，給居民業(yè)主簡化了結算環(huán)節(jié)，算是及時雨。但是，光伏補貼和上網電費被扣稅問題仍然沒有得到解決。

　　1、國網代開光伏賣電發(fā)票，直接扣除17%增值稅?？墒且罁斦?3年發(fā)布財稅[2013]66號文件，2013年10月1日起實施光伏發(fā)電增值稅即征即退50%政策，所以光伏上傳電費不應該按17%扣稅，而是只能扣8.5%(一半)

　　2、國網在轉付分布式光伏的補貼時，也扣除了17%的增值稅。原每度電補貼0.42元，扣17%增值稅后，每度電補貼0.359元?？墒前凑諊惪偩秩ツ?月發(fā)布的《關于中央財政補貼有關問題的公告》(國稅[2013]3號)文件，“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅”。但是國網解釋，由于補貼屬于國網轉付給光伏業(yè)主，財政部在劃撥補貼時，就已經扣稅了。所以問題不是出在國網，而是財政部。

　　光伏上網電費和度電補貼扣除17%的增值稅率將極大地削弱項目的投資回報率，減少項目投資吸引力。顯然，這和國家主張大力推動分布式光伏國內市場發(fā)展的大方向是背道而馳的。這個問題需要電網、國稅、財政等部門共同洽談協(xié)商解決，貫徹落實國家對于新能源的支持政策。否則必然會打擊投資人的積極性，對推動光伏市場發(fā)展非常不利。

　　結語

　　只要以上三大障礙完全解除，國內光伏市場將立即打開，過剩產能至少吸納一半。何須看歐美臉色?!面對光伏危機，政府應該救光伏，但是要救光伏行業(yè)，不是去救某個光伏企業(yè)。光伏目前最需要的不是錢，不是地，而是政策和市場環(huán)境。政府通過規(guī)制引導，宏觀協(xié)調，給新能源創(chuàng)造一個暢通、公平、開放、透明的市場競爭環(huán)境和電網平臺就是救光伏。企業(yè)可以讓市場去選擇。